关于农村闲置地问题及对策研究
摘 要 近年来我国土地闲置面积逐年增加，形成了不同程度的土地闲置。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立城乡统一的建设用地市场”的主张为新一轮土地制度的改革奠定了基调。以此为契机，本文从农用闲置地的角度，结合全国闲置土地相关经验，试图为农用闲置地的持续利用和管理提供相关参考。
中国论文
关键词 农村 闲置土地 土地制度
作者简介：王晓龄，西南民族大学法学院本科生，研究方向：诉讼法。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：（2015）
2014年，最严格耕地保护制度的最新耕地保护政策通知出台。该通知明确了要坚持农地农用，不得借农地流转之名违规进行非农业建设。同时，国土资源部要求把保护耕地作为首要的土地年度管理任务，坚持优先对耕地进行保护、数量质量同时发展。同年，我国首部土地管理蓝皮书出炉，该蓝皮书对现代意义上的土地整治概念作了科学的界定，进一步明确土地整治作为一种节约集约利用土地的重要活动。出台的一系列政策都以耕地保护的基本国策为中心。因土地闲置问题在宏观上对国家经济的发展产生了影响，引起了中央决策层的关注。在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”为闲置土地的解决提供了全局的方向。
一、农村闲置地界定与现状
闲置土地主要包含以下两类：一类是使用者已依法取得土地的使用权，但未及时以取得土地时约定或规定的用途进行利用，或者利用不充分的状态。另一类是指各种非法批地造成闲置的土地和荒芜耕地 ，可粗略理解为不经济使用土地。如《闲置土地处置办法》第二条规定的情形。也有学者认为“闲置土地”指因抛荒、撂荒等造成空闲和搁置的未利用土地。农村的闲置土地分为以农业活动造成闲置和非农建设使用导致的闲置，本文的闲置土地指以耕地为主，包括农业和非农建设闲置的土地，存在于农村生产生活的未利用或未充分利用的土地。
据报道，截止2009年底，全国仍约有一万公顷闲置土地，农业闲置地区域多集中在经济发达地区的小型城市乡镇以及经济尚欠发达的中西部偏远地区，全国各种耕地闲置或半闲置的状态随处可见。
2014年，新疆执法大检查中显示的违法用地面积达20万亩，其中1.12万亩是违法占用的耕地；利用重点建设项目及民生工程、援疆项目等违法用地的数量分别占违法总面积和耕地的36.44%、26.65%。据2014年土地利用现状遥感调查显示，内蒙古整个区耕地及未利用土地面积分别占全区总面积的8.18%和27.12%，未利用土地面积比例比全国平均水平高，而耕地利用比例却远低于全国平均水平。同年，西南财经大学中国家庭金融调查与中国农业银行联合发布的《中国农村金融发展报告2014》称2013年全国农用地闲置由2011年的13.5%上升到15%，土地闲置家庭与土地闲置面积占全国总面积的占比均分别上升了1.5个百分点，农用闲置土地的比例和闲置面积尚在增加，全国有25%的农村家庭闲置了农用地，既未耕种也未出租，而处于完全闲置的状态。
据土地利用管理司官员称，截止2010年5月底，全国上报2815宗面积共计16.95万亩的闲置土地，查处面积有12.35万亩，相当于三个澳门。
二、农村闲置地的原因分析
1. 土地利用结构不合理，利用效率低。《土地管理法》规定，集体建设用地出让是属于县一级土地利用总体规划和乡镇土地利用总体规划，应由同级人民政府编制规划，且《城乡规划法》第18条和第22条明确规定乡、村的规划应当结合农村实际，以村民意愿为主，体现农村地区特色，在报送审批前，村庄规划须经村民会议或村民代表会议讨论同意，但实际中村民对乡村规划知晓度并不高或并未按程序行事；在规划过程中地方政府往往不能充分吸收听取民意，导致农民并未真正参与其中，规划建房、利用土地更是无从谈起。我国《城乡规划法》实施后的乡村规划权并未由集体或其成员依法真正得以行使，反而成为行政权力介人乡村土地管制的合法工具 。有调查报告显示，耕地的利用和保护状况并不乐观，耕地很多被以各种用途转化为非农用地， 如在耕地上建房、建坟、建窑等乱占土地的现象，及在耕地上采石、挖砂、采矿等现象在不少地区存在且较为严重 。
2.农村集体经济组织未能有效发挥作用使农村集体经济制度的价值得以体现，阻碍集体利益与成员利益实现双赢。集体经济组织的权力行使应以法律形式明确，并通过法律制度保障权力的实现。我国农村统分结合的双层经营体制在实践中“分”而不“统”，重视个人而轻集体，“统”的作用得不到有效发挥。《土地管理法》第十条规定了农民集体所有的土地的归属，集体所有，村委会或村集体经济组织经营、管理；但在现实的生活中农村集体经济组织并不独立，而由村委会代行其集体土地所有权主体的职能，因此在土地问题上并不能通过集体经济组织让村民的权利得以有效实现。
3.土地转让机制不健全，流转受限。现有的农村土地管理法律法规中对集体土地的管理不明确。集体土地进入市场的准入规则与程序，集体土地出让金的用途和监管都无明确规定和限制，农转非的审批制度也尚不完善，因此有地方政府为让地方财政收入增加将农村闲置土地以各种形式流入市场，造成土地的不合理利用 。
目前，我国农村土地流转尚处在缺乏有效市场机制阶段，土地流转对象、选择范围较小，流转形式单一且信息不流畅，也无相应配套政策措施来有效流转以实现闲置土地资源的优化配置。我国现行的农村土地产权制度存在缺陷，使得家庭联产承包制也存在土地转让机制不健全等缺点。《土地管理法》第八条中提到的集体，农村土地的所有权主体是集体很明确，但“集体”是一个抽象概念，按法学上的所有权理论，所有权的主体必须是一个具体的、实在的法律主体 。而集体是抽象的，从而使得集体所有权的主体虚化了，所有权主体的虚化在实际生产生活中造成了乱占耕地、浪费土地、违规进行出让、行政权侵犯所有权和无序进行开发利用的混乱状态，从而阻碍国家土地用途管制目标的实现。土地产权权能的严重残缺致使农民已有的承包权不充分，土地的占有、使用和收益权能受限，出租、抵押、入股等处分权不能充分行使，导致土地经营权难以在更大的范围流转。农民对土地享有的使用和收益权在集体所有制框架下被抑制、折损而使农民生产积极性不高，对土地采取消极的态度，为农业土地闲置创造了机会也阻碍了农业发展和耕地保护。 4.耕地保护补偿的机制不完善。《土地管理法》第七条明确规定了政府对保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人给予奖励 。而我国的耕地保护长期以来重“约束性”和“建设性”保护，对“激励性”保护不足。经济激励机制在耕地保护中长期缺位，耕地保护者得不到应有的补偿和激励，既不利于耕地保护目标的实现，也会影响地区之间，城乡之间以及相关利益者之间的和谐 。
5.管理失控，“占补平衡”管理制度不完善致使“占优补劣”。根据国土资源部2011年有关耕地保护占补平衡考核情况的通报，被纳入耕地占补平衡考核范围的20738个建设项目中涉及到耕地占用和耕地补充的分别是385.52万亩、409.15亩，对应耕地补充项目有22001个，补充耕地在数量上总体平衡有余，全国整体落实了占补平衡任务，实行了“先补后占”。但问题集中反映在补充耕地的质量上，质量不高且个别省份耕地的补充未足额落实也有部分项目报备信息不完整、地类的变更不够及时。由于技术手段的落后，基础数据不够清楚以及对事后的监管不够，使得后续土地开发利用无法顺利开展。
6. 制度层面的不足。《房地产管理法》第25条对非农建设土地的闲置问题作了明确规定，其中前两款规定超过合同约定动工开发日期分别满一年和满两年的处理是征收土地使用出让金20 %的土地闲置费和收回土地使用权；第三款规定了不视为土地闲置的情形，第三款这一除外使得相关部门钻法律空子，地方政府借地生财，一些城市每年通过利用土地出让获得的收益占到其财政收入的60%左右甚至更多。法律规定只有省级以上政府才有征地和农用地转用的审批权，如果征收涉及基本农田或其以外的耕地超过35公顷或其他土地超过70公顷的，都须经国务院批准。但有地方政府借租赁之名，变相占用土地以规避审批税费和监管，更有甚者利用国家生态退耕、绿色通道和调整农业结构等政策，为违法违规占地行为打掩护。村官腐败现象也多有存在，不少地方腐败村官富得流油，集体却一贫如洗 。
三、缓解对策
1.继续并完善最严格耕地保护政策，严守住18亿亩耕地保护红线、确保现有耕地面积基本稳定，坚持保障耕地数量质量不下降的措施。完善耕地占补平衡相关制度，强化耕地数量、质量占补平衡；推进耕地保护调查的监测和信息化监管，及时预警、发布变化情况；强化土地用途管制，全面落实耕地保护数量质量并重制度，建立健全耕地保护和质量建设的长效机制。多管齐下，结合我国实际逐步将其以立法的形式固定下来。严格占用耕地审批程序，依法征收土地闲散费并公开费用的相关信息；同时严防集体土地流转“非农化”擅自扩大建设用地规模，坚持农地农用 。进一步强化耕地保护的监督和执法监察，落实违法行为报告制，协调公检法、监察等部门通力配合，合力查处。同时鼓励广大公民献言、监督和举报。落实个人，建立耕地保护共同机制并将耕地保护纳入地方经济发展和干部政绩考核的体系范围，及时向社会公布。
2.增加农民财产性收入，以集体土地的财产价值发展壮大集体经济，继续维护农民土地承包经营权。因地制宜调整农业结构，解决农业效益低下问题，使农民从生产中所得收益与其从其他产业中所得不过分悬殊，提高农村生产生活的整体实力以及抵御自然灾害的能力，减少农村生产生活的风险，增强农村生产生活的稳定性，充分调动农民的生产积极性，提高农村生活水平，缩小城乡居民的收入差距。合理规划控制村镇的建设规模，加强对宅基地的管理，严格执行一户一宅，结合本地区人均住宅面积等相关标准，控制超标建房。做好农村建设规划工作，加大耕地保护宣传力度，对规划工作进行适当补贴，尽量使分散在各地的农庄集中在生活环境相对较好的区域，为闲置的农用地整理创造条件。严格落实土地用途管制制度，做好土地审批前后的跟踪管理和监督工作，了解项目的开展情况和使用状况 。继续并强化已有的基本养老保险、最低生活保障和医疗保障制度，进一步扩大范围和提高保障力度，积极发展相关的救济、互助体系，让广大农民在基层就近解决问题。通过逐步建立与完善相关的农村社会保障制度，剥离农民以土地来保障生活的依赖，消除农民转包其土地承包经营权的后顾之忧，为建立土地流转机制在观念上清除障碍。
3.分步骤、有计划的对闲置地复垦、盘活，优先利用闲置、空闲土地，实现土地资源的优化配置。按土地管理的相关规定，无论是个人还是集体只要将土地闲置，国家都可无偿收回，并将荒芜农田重新划入基本农田中。《土地管理法》第三十七条规定，对于非农建设占用的耕地已办理审批手续的如在一年内不用但仍可以耕种收获的，原耕种集体或个人必须恢复耕种，或者由用地单位组织耕种；对于一年以上未动工建设的按省级政府规定缴纳闲置费，如果连续二年还未动工建设，经过原批准机关批准，县级以上人民政府可将此土地使用权无偿收回，若该土地原为农民集体所有则交由原农村集体经济组织或村委会恢复耕种 。闲置土地处置方式还可以包括批准延期开发、改变用途利用、安排临时使用、进行土地置换等方式节约集约利用土地。优先对闲置地进行利用并对闲置土地利用未达标或未完成指标的，从下一年度的转用地指标中按比例扣除。多方式、多角度对闲置土地进行利用以保持土地资源的潜力，防止土体退化，以实现较好的经济和社会效益，缓解土地短缺困境，实现土地的永续利用和人类的持续发展。
4.改善土地流转机制，采取灵活的流转模式，增强流转土地的实效。可采取分散流转模式如转让、抵押、互换、出租，在取得的土地承包经营权上设立抵押的，可将土地承包经营权在量上进行分割，部分抵押；时间上既可在全部承包期内抵也可抵押一段期限，并在增加抵押流转方式的同时在适用上进行一些限制。也可以集中连片的方式进行流转如土地股份合作制、反租倒包、“四荒”使用权的拍卖等?[。反租倒包能有效防止土地抛荒、弃耕以及粗放经营现象的发生，让土地经营向资金、技术和劳动力投入集约化方向去发展?\，显著提高土地资源的利用效率，利于相关土地流转工作的调控和监督工作。有学者认为，《物权法》、《农村土地承包法》中应规定集体经济组织作为集体土地所有权主体享有所有权权能，如集体耕地的发包权，对承包地的调整、收回权，自留地（山）、宅基地的分配权，合理收取一定数额的耕地承包费和宅基地、自留地（山）使用权转让费等权利，以真正落实集体经济组织作为集体土地所有权主体所应当享有的私法权益?]。同时，将土地流转收益进行合理分配，保证集体享有土地的流转应有收益。 5.使国土资源部于2007年下发的《关于加大闲置土地处置力度的通知》和国务院2008年下发的《关于促进节约集约用地的通知》得以贯彻执行，集中进行对闲置土地的专项清理工作，加大闲置土地问题的惩处力度。根据《闲置土地处理办法》第十四条、十七条和第十八条，第二十八条，第二十九条规定对相关用地主体进行处理，严格把关土地审批程序，规范闲置土地处置程序，对相关行政人员进行管理和惩处。
进一步完善有关闲置土地方面的法律法规，制定统一的闲置土地认定标准，完善现有的闲置土地收回程序，增设闲置土地退出途径和方法，建立健全闲置土地预防和处置办法，建立建设用地供应动态监测数据库，建立用地开发利用巡查制度?^，全方位提升土地开发利用情况的信息公开程度，并将相关闲置土地的法律法规的要求写入《国有土地使用权出让合同》，作为出让合同的主条款之一，使得闲置土地既是违法行为，也是违约行为等。
随着土地改革政策的推进和闲置土地处置办法的修订，十八届三中全会也继续坚持最严格耕地保护政策，以此为契机，复垦开发和改造农村闲置地，节约集约利用土地，提高土地资源的利用效益，为后续的经济发展创造条件。目前，国内研究重点多侧重于解决实际中现存问题，对潜在和正在萌发问题关注较少，研究的视角和体系较零碎和分散，大多是总结实践工作经验，研究尚不够深入和细化，未能形成较完整的研究体系。因此我们仍需不断关注和探索，以寻找解决问题的新思路。
注释：
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